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Fattura elettronica. Aggiornamenti normativi per le Aziende sanitarie

26/03/2018 Area Tematica: Newsletter n°2/2018
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La Legge di stabilità 2018 ha introdotto due elementi di grande novità: l’obbligo per le PA di effettuare ordini ed esecuzioni di acquisti di beni e servizi in forma elettronica (comma 411) e la fatturazione elettronica tra privati (comma 909). Il comma 411 in particolare rappresenta un grande traguardo per FIASO che si è fatta promotrice di un’idea di razionalizzazione dei procedimenti di fatturazione, in un’ottica più generale di dematerializzazione dei processi, già nel 2016 con la pubblicazione dei risultati di una survey sul tema. Se la norma relativa alle PA entrerà in vigore nel 2019, la scadenza dell’applicazione del comma 909 è più vicina: il prossimo primo luglio scatta infatti l’avvio della fatturazione tra privati per alcuni settori.

Proprio su quest’ultimo aspetto sta lavorando il Forum del management della sanità (FMS), tavolo permanente di confronto e promozione dei temi manageriali lanciato da FIASO, con l’obiettivo di elaborare alcune proposte relative a un decreto ministeriale attuativo di prossima emanazione.

Di seguito pubblichiamo un contributo di Nicola Corte, direttore della S.C. Bilancio e Contabilità dell’ASL4 Chiavarese e curatore della pubblicazione FIASO, contenente gli aggiornamenti normativi sul tema più significativi per le aziende sanitarie.

  1. Introduzione del codice AIC

Il DM 20/12/2017 ha recentemente introdotto l’obbligo per i fornitori di prodotti farmaceutici  delle aziende sanitarie ed ospedaliere di riportare nel tracciato di fattura elettronica il codice AIC dei prodotti fatturati, precisando altresì le modalità parametriche di compilazione dei campi del tracciato FEPA da utilizzare. Con successiva circolare n° 2/2018 del 1/2/2018 il Mef ha precisato alcuni elementi utili ad un più puntuale adempimento dell’obbligo sopra riportato. All’obbligo posto in capo al fornitore fa da contraltare il divieto per gli enti del SSN di pagare le fatture per forniture di farmaci trasmesse in violazione del predetto adempimento.

Si tratta in sostanza dello stesso schema normativo già introdotto per i codici CIG e CUP. Analogamente si presentano le stesse criticità operative già emerse in conseguenza dell’introduzione in fattura elettronica dei predetti codici, che di seguito riepiloghiamo:

1)      In fase di ricevimento da Sistema di Interscambio (SDI) delle fatture elettroniche non è possibile identificare a priori in modo efficiente se la fattura sia soggetta all’obbligo di rappresentazione dei codici AIC o meno (così come per i CIG se l’assenza del codice costituisca violazione della norma o sia legittimata dalle previste esclusioni di legge): in caso di mancata compilazione non è pertanto possibile concludere se tale fatto costituisca violazione della norma in questione o meno. Tale ambiguità è particolarmente rilevante considerato che nell’ambito del settore farmaceutico la promiscuità di fornitura tra farmaci con AIC ed altri beni sanitari è fenomeno assai frequente.

2)      La certa identificazione della violazione in fase di registrazione fattura richiede pertanto la necessità di aprire il singolo documento e verificarne in dettaglio l’oggetto di fatturazione, con due implicazioni rilevanti:

  1. La massa di fatture quotidianamente ricevute da fornitori della filiera sanitaria è assai rilevante ed il riscontro puntuale richiede senz’altro notevole dispendio di tempo;
  2. Il personale preposto alla registrazione dei documenti non appartiene alla stazione appaltante interna /committente interessato, è privo di conoscenza specifica dei beni ordinati e fatturati e non ha informazioni specifiche che possano orientarne l’eventuale attività di verifica.

3)      Poiché l’obbligo di rappresentazione del CIG, ancorché di legge, non discende da norma fiscale in senso stretto, secondo prevalente interpretazione in caso di eventuale puntuale identificazione della fattura elettronica trasmessa in violazione della norma, con assenza del codice AIC, l’ente pubblico ricevente non è formalmente titolato a respingere il documento tramite SDI: la violazione della norma infatti, al pari del caso del CIG e del CUP, non determina l’invalidità della fattura, ma soltanto la sua impagabilità, scaricando sull’ente ricevente:

  1. L’obbligo di registrare la fattura, richiedere nota di credito/variazione, richiedere e registrare nuova fattura correttamente compilata, con evidente dispendio di tempo e necessità di contatto con fornitori non sempre pronti a risolvere tempestivamente il problema;
  2. Il rischio di non intercettare la violazione di norma da parte del fornitore in fase di liquidazione, dunque di procedere a pagamento con violazione del divieto imposto;
  3. L’onere di gestire il conflitto tra norme che da un lato impongono il divieto di pagamento per le fatture ingiustificatamente prive di codice AIC, dall’altro impongono allo stesso ente l’obbligo di pagare le fatture entro il termine di legge di sessanta giorni, tenendo conto che nel caso specifico non si rileva alcuna contestazione di merito riguardo il valore fatturato, con ciò aggravando la performance aziendale di tempestività dei pagamenti e la conflittualità con i fornitori;

4)      L’art 3 del  DM 20/12/2017 pone il divieto di pagamento in relazione alla mancata rappresentazione delle “informazioni di cui al medesimo articolo 1 del presente decreto” . Al riguardo è necessario sottolineare in via preliminare come è probabile che il legislatore intendesse in realtà richiamare le informazioni di cui all’art 2. Del presente decreto, non già dell’art. 1. Lasciando ai giuristi la valutazione circa l’eventuale inefficacia del divieto in relazione all’errato richiamo e dando per scontato il riferimento alle informazioni esplicitate nell’articolo 2 vi è poi da verificare quale sia il corretto comportamento da parte dell’ente da adottare in caso di inadempimento parziale. I campi da compilare per adempiere all’obbligo sono in effetti quattro:

  1. Indicazione della denominazione “AICFARMACO”;
  2. Rappresentazione del codice numerico speciifico;
  3. Indicazione dell’unità di misura;
  4. Indicazione della quantità associata all’unità di misura indicata.

Non è chiaro se la parziale mancata rappresentazione anche di una sola delle quattro informazioni possa inficiare la pagabilità del documento o meno. Tale ambiguità è potenzialmente foriera da un lato di irrigidimento di parte del sistema orientata ad un rispetto formale rigoroso del dettato normativo, dall’altro di comportamenti più elastici da parte delle aziende sanitarie ed ospedaliere con esposizione a potenziale violazione della norma in oggetto.

 

5)      Sullo sfondo resta irrisolta anche la questione sostanziale se la comprovata capacità degli enti pubblici di assolvere all’eventuale richiesta di associazione del codice AIC (come peraltro del CIG) al singolo pagamento anche in assenza di compilazione dei campi del tracciato previsti, possa configurare il superamento della violazione della norma sull’impagabilità della fattura: è noto infatti, (tanto nel caso del CIG/CUP quanto nel caso dell’AIC), come l’informazione sia già disponibile all’ente prima ancora dell’emissione della fattura  da parte del fornitore, trattandosi di dati associati all’emissione dell’ordine d’acquisto. Sotto il profilo formale la violazione resta confermata dalla lettera della norma, che non lascia spazio ad equivoci. Tuttavia una lettura sistemica più sostanziale potrebbe aprire a scenari diversi, a maggior ragione in forza del recentissimo comma 411 ex art.1 della Legge di Stabilità per l’anno 2018, con il quale è stato introdotto a decorrere dal 2019 l’obbligo per la Pubblica Amministrazione di trasmettere in modalità elettronica l’ordine di acquisto ai fornitori, presumibilmente sulle stesse basi tecniche del tracciato FEPA.

 

In conclusione con il DM 20/12/2017 il legislatore ha ulteriormente ampliato la gamma di informazioni obbligatoriamente veicolate tramite FEPA estranee agli elementi costitutivi fondamentali della fattura. Tale forzatura comporta il travaso a carico degli enti pubblici del SSN di un aggravio burocratico rilevante, una maggiore esposizione dell’ente a violazione di norme, la rinuncia obbligata ad un approccio gestionale efficiente nella gestione documentale, un’esposizione sistematica a conflitto tra norme contrastanti ed in ultimo un aggravio dei tempi di liquidazione e pagamento, risultato certamente in contrasto con la dichiarata politica portata avanti negli ultimi anni dal legislatore.

L’introduzione dell’ordine elettronico per la PA apre alla possibilità di trasferire alcune di queste informazioni obbligatorie dalla fattura all’ordine elettronico, ambito sicuramente più idoneo ad una gestione documentale efficiente, con alleggerimento del carico burocratico, semplificazione della gestione del ciclo passivo e recupero di efficienza sui tempi di pagamento del SSN. E’ auspicabile che in fase attuativa il legislatore sappia cogliere tale opportunità ridefinendo l’assetto del ciclo informativo complessivo legato alla fatturazione elettronica.

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